03-03-2010
Gli ultimi avvenimenti di cronaca hanno portato alla ribalta il tema della corruzione, nell’ambito degli affidamenti pubblici, e tutti, all’unisono reclamano punizioni esemplari per chi viene colto con le mani nella marmellata.
I processi mediatici impazzano sui media, la popolazione inneggia alla forca… Il Presidente Berlusconi ha deciso, finanche, di emanare un provvedimento “ad hoc”, inasprendo le pene per i corrotti ed i corruttori.
Tutto condivisibile, ma come fare per prevenire veramente il fenomeno?
Siamo sicuri che aumentando le pene, la corruzione diminuisca?
Siamo certi che lo Stato possa riuscire a monitorare e controllare tutti gli affidamenti pubblici?
Che ruolo hanno tutte le Autorità di Vigilanza oggi presenti nel nostro ordinamento costituzionale?
Ritengo che il solo aumento delle pene non produca alcun effetto, se non quello di alimentare il mercato della corruzione, innalzando vertiginosamente le percentuali delle mazzette, essendoci ovviamente più rischi da parte del corrotto.
Il problema può essere combattuto e stanato cambiando le regole che oggi sono utilizzate per l’affidamento di appalti di Lavori, Servizi e Forniture.
Evitare che i Dirigenti ed i Funzionari Pubblici (in quanto sono loro i veri padroni in Italia) possano condizionare l’affidamento di un appalto e semplice.
Come fare? Dobbiamo prima di tutto individuare i punti di debolezza dell’attuale sistema degli affidamenti.
In primo luogo deve essere sfatata la favola che affidare un appalto con il sistema dell’offerta più bassa produca opere, servizi e forniture di bassa qualità. In realtà, la scelta del metodo di aggiudicazione è demandata alla Stazione Appaltante che, in base alle caratteristiche dell’opera da costruire, o del servizio da fornire, decide che tipo di procedura adottare per affidare l’appalto.
L’Autorità di Vigilanza degli Appalti Pubblici è intervenuta in proposito, più volte, evidenziando che il criterio del prezzo più basso può reputarsi idoneo quando l’oggetto del contratto non sia caratterizzato da un particolare valore tecnologico o si svolga secondo procedure largamente standardizzate.
Questo vuol dire che, se la Stazione Appaltante ha ben chiaro cosa affidare, ha redatto in maniera chiara il Capitolato d’appalto, e l’oggetto del contratto non richieda particolari caratteristiche tecnologiche, non deve far altro che scegliere, il miglio prezzo di mercato.
Strano che oggi, tale procedura, sembra essere stata completamente abbandonata, lasciando spazio a procedure di aggiudicazione diverse, basate tutte sulla valutazione discrezionale dell’opera o del servizio da acquistare.
Qui si annida essenzialmente la prima nicchia di corruzione. La valutazione discrezionale dei progetti tecnici porta, in molti casi, a fenomeni di turbativa d’asta e induce, molti imprenditori a cercare il miglior contatto con la Dirigenza Pubblica per ottenere la migliore valutazione tecnica del proprio progetto.
Non è un caso che tale sistema di affidamento dilaga oggi in tutti i campi, dall’acquisto di servizi di facchinaggio a quelli di manutenzione, per terminare con quelli di pulizia per non parlare dell’acquisto di pannoloni e/o materiale di farmacia.
A nulla valgono le informative dell’Autorità di Vigilanza preposta, perché il Codice dei Contratti Pubblici ha reso i pareri e le determinazioni dell’Autorità non vincolanti per la Pubblica Amministrazione. (Assurdo ma vero!!!)
Altro aspetto da modificare è la discrezionalità che ha la Stazione Appaltante nell’individuare i criteri di scelta dei concorrenti.
Oggi il Codice dei Contratti Pubblici, che ha recepito la normativa Europea, individua diversi criteri di selezione dei concorrenti, demandando ovviamente la scelta alle Stazioni Appaltanti, stabilendo all’art. 2 i principi secondo i quali dovrebbe avvenire l’affidamento dell’opera pubblica. In particolare stabilisce che “L'affidamento e l'esecuzione di opere e lavori pubblici, servizi e forniture, deve garantire la qualità delle prestazioni e svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza; l'affidamento deve altresì rispettare i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice.”.
Come fare per far sembrare una procedura trasparente e concorrenziale e raggirare le regole?
E’ facile, basta prevedere nel bando che i concorrenti, per partecipare, debbano possedere un determinato requisito ed il gioco è fatto.
Capisco l’esigenza di imporre requisiti restrittivi per appalti particolari, ma non condivido la scelta, di molte Amministrazioni, di inserire, veri e propri sbarramenti, anche in gare di appalto per l’acquisto di servizi e forniture generici.
Numerose sentenze del Consiglio di Stato hanno stabilito che l’amministrazione è legittimata ad introdurre, nella lex specialis della gara d’appalto che intende indire, disposizioni atte a limitare la platea dei concorrenti onde consentire la partecipazione alla gara stessa di soggetti particolarmente qualificati, specie per ciò che attiene al possesso di requisiti di capacità tecnica e finanziaria, tutte le volte in cui tale scelta non sia eccessivamente quanto irragionevolmente limitativa della concorrenza, specie se destinata a predeterminare, in linea di fatto, il ventaglio dei possibili partecipanti.
Cosa significa in parole povere!
L’Amministrazione Pubblica, puo prevedere requisiti più restrittivi rispetto a quelli stabiliti dalla Legge, ma non può farlo nel momento in cui tali previsioni siano irragionevoli e siano limitative della concorrenza.
Tale principio, che a parole sembra essere molto chiaro, viene spesso lasciato all’interpretazione di molti Dirigenti che si divertono ad inserire nei Bandi di Gara, qualsiasi requisito gli passi per la mente, ovviamente requisiti poi posseduti da poche aziende.
Cosa fare? Anche qui non è difficile dare una risposta.
Bisogna regolamentare con chiarezza il principio di discrezionalità in precedenza illustrato. E’ necessario individuare, con precisione un decalogo merceologico degli affidamenti, per i quali tale principio (discrezionale) non deve essere applicato e prevedere invece, la discrezionalità, solo ed esclusivamente per quei lavori, servizi e forniture ad alto impatto tecnico, tale da dover selezionare effettivamente aziende competenti.
Ormai, ci si inventa di tutto… L’ultimo caso che ho analizzato è stato il seguente.
Una Stazione Appaltante, per affidare un servizio per al propria struttura immobiliare, ha previsto, nei requisiti di selezione che, i concorrenti, alla data del bando di gara, dovevano possedere una sede operativa, distante dall’immobile, non superiore a 20 Km.
Peccato che il primo capoluogo di regione distava 50 Km.!!!!
Ergo quel requisito è stato inserito appositamente nel bando per facilitare la partecipazione di imprese locali, in barba a tutte le regole di concorrenza e massima partecipazione imposte dalla Comunità Europea, per le quali lo Stato Italiano è stato sanzionato innumerevoli volte.
E se un impresa chiede chiarimenti in merito alla utilità op necessità di tale requsiito, la risposta in genere è sempre la stessa.
Potete fare ricorso! In nome del popolo italiano, un giudice deciderà se darvi ragione... ovviamente dopo anni, anche con una sentenza favorevole, l'appalto è stato aggiudicato e pure terminato.... bella soddisfazione vero?
La soluzione definita non c’è. Affermare che il fenomeno della corruzione possa essere estirpato definitivamente è un utopia, ma si possono limitare i danni, rendendo le norme meno discrezionali e più chiare, non soggette ad interpretazioni.
Il ruolo delle Autority è fondamentale! Non devono essere solo Enti autoreferenziali, pronti solo a batter cassa (basti pensare che oggi in Italia esiste la tassa sulla gara), ma devono poter intervenire con autorevolezza e stabilire, a loro volta, pareri e determinazioni che devono essere vincolanti per la Staziona Appaltante.
L'appello che mi sento di fare alle Istituzioni ed al Presidente Berlusconi è quello di mettere in campo strumenti legislativi più chiari e poso interpretabili. Senza il giusto mix di soluzioni non si riuscirà mai a debellare il fenomeno e ci sarà sempre un Imprenditore disposto a pagare pur di lavorare, in particolare in questo momento di crisi economica.
Sergio Passariello
Resp. Nazionale Dipartimento PMI
Nuovo PSI-PDL
Sergio Passariello